吴清方诉厦门市寿石山老年公寓开发建设有限公司合同纠纷案

关键词：违反强制性规定无效

来源：人民法院案例选第71辑  (P183-189)

　　问题提示：非本农村集体经济组织成员购买在该组织集体土地土修建的“使用权房”或“房屋使用权”的合同，该合同效力如何？
　　【要点提示】
　　非本农村集体经济组织成员购买在该组织集体土地上修建的“使用权房”或“房屋使用权”的合同，如该合同的实际履行客观上将产生买方违反土地管理法强制性规定而使用农村集体土地的效果，则双方签订的“使用权房”或“房屋使用权”买卖合同应属无效。
　　【案例索引】
　　一审：福建省厦门市集美区人民法院（2009)集民初字1466号（2009年9月 9日）
　　【案情】
　　原告：吴清方
　　被告：厦门市寿石山老年公寓开发建设有限公司。
　　原告吴清方诉称，原告通过中介于2007年10月30日与被告签订一份《房屋使用权转让协议书》，约定原告受让被告开发建设的厦门市集美区后溪镇寿石山老年公寓B72单元房屋使用权，总价款为人民币547800元。协议明确该项目的建设依据为：(1)厦民（2006) 178号《厦门市民政局关于同意筹建“厦门市寿石山老年公寓”的批复》；（2）厦集土证后溪第980280、980281、 980283、 980289号《集体土地使用权证》。合同签订后，原告分两次向被告支付购房首付款人民币164340元，并向中介单位支付了2000元中介费。原告认为，被告开发建设的老年公寓项目，实质是利用集体土地开发建设商品房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定。被告因违法建设，未取得预售许可，将开发建设的房屋出售给原告同样违反法律规定。因此，双方签订的合同违反了国家法律的强制性规定，应依《中华人民共和国合同法》第52条之规定，认定合同无效。对于合同无效，被告负有全部的过错。按照合同无效的法律责任，被告应返还原告已付购房款及利息，并赔偿由此给原告造成的经济损失。故请求法院判令：(1)确认原被告双方于2007年10月30日签订的《房屋使用权转让协议书》无效；(2)被告立即返还原告购房款164340元，并自原告付款之日起至实际还款日止，按银行同期同类贷款利率支付利息；(3)判令被告赔偿原告中介费损失2000元；(4)判令被告承担本案全部诉讼费用。
　　被告寿石山公司口头答辩称：本案所涉房屋使用权转让合同合法有效，原告的起诉没有法律依据，请求法院驳回原告诉讼请求。
　　福建省厦门市集美区人民法院经审理查明：2007年10月30日，原告吴清方与被告寿石山公司在厦门签订一份《房屋使用权转让协议书》，合同约定原告受让一套位于厦门市集美区后溪镇，寿石山老年公寓具有使用权的房屋，该使用权房系编号为B72单元单体公寓，共上下两层，占地面积49.4平方米，建筑面积77平方米，单价为6600元／平米；车库建筑面积为12平方米，单价为3300元／平米；另赠送花园绿地面积98.8-148.2平米，总价为547800元。原告分别于2007年10月30日、2007年11月24日支付被告使用权房预付款30000元、134340元，以上共计164340元。2007年11月13日，原告支付沈惠珍“购买集美别墅”中介费2000元。2006年12月26日，厦门市民政局发出厦民[2006]178号文件，文件主要内容为：同意厦门市集美区合发林果场在集美区后溪镇岩内村寿石山筹建“厦门市寿石山老年公寓”，其性质为营利性民办社会福利机构，为退休的老干部、老职工及港、澳、台和海内外侨胞提供服务，项目建设用地及基建按照各级土地、规划部门的有关规定和意见办理。2007年1月30日，陈建设、陈建军、陈建宽、陈坤明各出具确认书一份，内容分别为四人确认分别将“厦集土证后溪字第980283号”、“厦集土证后溪字第980281号”、“厦集土证后溪字第980280号”、“厦集土证后溪字第980289号”集体土地使用权证上分别登记的175.35平米、118. 17平米、205平米、245平米宅基地全部权益转让给了江宝金。陈建设等四人在确认书上签名、捺印，经过厦门市公证处公证。2009年8月3日，江宝金出具声明一份，内容主要为，陈建设等四人转让宅基地全部权益时，厦门市寿石山老年公寓建设有限公司尚未成立，其是寿石山公司的法定代表人，故先将土地权益转让到江宝金名下，2007年6月寿石山公司成立后，上述权益已经全部转到寿石山公司。
　　【审判】
　　福建省厦门市集美区人民法院经审理认为，本案的争议焦点在于原被告于2007年10月30日签订的《房屋使用权转让协议》是否违反法律、行政法规强制性规定而无效。原告认为被告开发建设的老年公寓项目，实质是利用集体土地开发建设商品房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》等相关法律规定。同时，被告因违法建设，未取得预售许可，将开发建设的房屋出售给原告同样违反法律规定。故双方签订的合同违反了国家法律的强制性规定而无效。被告认为有厦门市民政局“厦民[2006]178号文”批复同意，故筹建“厦门市寿石山老年公寓”项目合法；有陈建设等四人的确认书、相应宅基地使用权证及江宝金声明，故筹建“厦门市寿石山老年公寓”项目用地合法；有（2007）厦经证第5332-5337号《公证书》，故筹建“厦门市寿石山老年公寓”项目建设合法。本院认为，陈建设等四人的确认书并不必然能产生农村宅基地权属转让的效果，被告提供四份《公证书》也仅证明陈建设等四人在确认书上签字捺印，并不能充分证明“厦门市寿石山老年公寓”项目建设用地的合法性。本案讼争使用权房建设的土地系陈建设等四人声明“转让”的农村宅基地，将农村集体土地上建设的房屋以使用权房名义转让的协议是否有效，关键是看有无违反现行法律和行政法规的强制性规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”由此可见，法律对农村集体土地的建设用地原则上限定在农用范围，非农建设的范围则采取了列举形式，除上述法定之情形外任何单位和个人均不得基于建设用地的目的使用农村集体土地。本案中被告并未提供证据证明“厦门市寿石山老年公寓”符合上述规定已获得用地许可，即便“厦门市寿石山老年公寓”因属于乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农村集体土地的情形而获得用地许可，原告将该项目的使用权房转让给福建省大田县均溪镇凤山西路70号501室原告吴清方作为个人住宅使用，其实质已不再是基于乡（镇）村公共设施和公益事业目的使用该项目下集体土地，而已经改变为基于个人住宅而使用该宗土地。由于原告吴清方并非集美区后溪镇岩内村的集体成员，其使用讼争房屋项下土地的行为不属于农民使用宅基地等农用情形，也非法定可以用于非农建设的情形，其使用讼争房屋项下农村集体土地的行为实质上将超越土地管理法强制规定，原被告签订的《房屋使用权转让协议》客观上将产生原告吴清方违反土地管理法强制性规定而使用农村集体土地的效果，故双方签订的使用权房买卖协议因违反法律强制性规定，应属无效。
　　综上，本案系原被告因买卖建设在农村集体土地上产权房而产生的合同纠纷，双方签订的《房屋使用权转让协议》因违反国家法律法规强制性规定而无效。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效，因合同取得的财产应当予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。故原告请求被告返还购房款164340元的主张于法有据应予支持。本案中讼争合同明确载明了涉案房屋的位置、建设用地等基本情况，原被告均应知道购买的使用权房系位于后溪镇岩内村，属于农村集体土地上建设的房屋，原告通过协议购买使用权房的行为将违反法律强制性规定，故应认定双方具有同等过错，对原告主张因合同无效产生的购房款利息及中介费损失，应由双方平均负担，原告主张损失的合理部分应予支持，超过部分于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第五项、第五十八条之规定，判决：
　　一、确认原告吴清方与被告厦门市寿石山老年公寓开发建设有限公司于2007年10月30日签订的《房屋使用权转让协议书》无效。
　　二、被告厦门市寿石山老年公寓开发建设有限公司应于本判决生效之日起十日内向原告吴清方返还购房款164340元及相应利息（其中30000元购房款利息，自2007年10月30日起至实际还款日止，按银行同期同类贷款利率的50％计算；134340元购房款利息，自2007年11月30日起至实际还款日止，按银行同期同类贷款利率的50％计算）。
　　三、被告厦门市寿石山老年公寓开发建设有限公司应于本判决生效之日起十日内赔偿原告吴清方中介费损失1000元。四、驳回原告吴清方的其他诉讼请求。案件受理费1814元，由原告吴清方负担50元，被告厦门市寿石山老年公寓开发建设有限公司负担1764元。
　　案件宣判后，双方在法定上诉期限内均未上诉，现已产生法律效力。
　　【评析】
　　（一）本案涉及的主要法律及理解
　　《中华人民共和国土地管理法》第43条第1款规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”
　　笔者认为，由此可知：(1)我国法律关于农村土地建设用地的相关规定属于强制性法律规定，如当事人之间的合同违反该规定，将直接导致双方缔结之合同无效的法律后果。(2)法律对农村集体土地的建设用地原则上限定在农用范围，非农建设的范围则采取了列举形式，除上述法定之情形外任何单位和个人均不得基于建设用地的目的使用农村集体土地。(3)对于法律设定的农村集体土地建设用地使用范围，相关权利人在建设之前或建设过程中需遵守该范围，在建设完成之后对该建筑物的占有、使用、收益、处分环节亦需要遵守上述范围，如相关权利人在占有、使用、收益、处分建筑物时超出法定的农村集体土地使用范围而缔结合同，该合同亦属无效。
　　（二）本案合同属于无效合同的分析
　　本案合同的效力，涉及到两个主要问题：(1)厦门市寿石山老年公寓开发建设有限公司修建讼争使用权房用地的合法性。(2）被告将“使用权房”出卖给原告的合法性。
　　厦门市寿石山老年公寓开发建设有限公司修建讼争“使用权房”用地的合法性。被告以厦门市民政局发出厦民[2006] 178号文件及陈建设等人的经过公证转让协议主张其用地的合法性不能成立。上述文件主要内容为，同意厦门市集美区合发林果场在集美区后溪镇岩内村寿石山筹建“厦门市寿石山老年公寓”，其性质为营利性民办社会福利机构，为退休的老干部、老职工及港、澳、台和海内外侨胞提供服务。文件还专门强调项目建设用地及基建按照各级土地、规划部门的有关规定和意见办理。《土地管理法》规定，乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的，可以使用农村集体土地。即便被告筹建的“厦门市寿石山老年公寓”符合乡（镇）村公共设施和公益事业建设条件，亦应经过土地管理部门依法批准。但法庭辩论终结前，被告仍不能提供上述审批手续。《土地管理法》第63条规定，除法律特别规定外，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。因被告未提供“厦门市寿石山老年公寓”用地系符合土地管理法第43条规定的情形，陈建设等四人转让宅基地则无法律许可转让之情形，且其四人公证的内容仅为该四人曾分别在宅基地转让确认书上签字捺印，更不能产生被告用地合法的法律效果。
　　被告将“使用权房”出卖给原告的合法性。如被告因进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设最终获得上述集体土地建设用地许可，原被告之间的“使用权房”买卖协议也不合法。被告在法庭审理过程中称，有关用地手续正在办理，即将办理完毕。暂不论其辩解是否属实，即便其辩解属实，其基于进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设而取得的农村土地用地许可，使用范围亦应严格遵守上述许可范围，将修建成的房屋用于进行乡（镇）村公共设施和公益事业。现原告系福建省大田县均溪镇凤山西路70号501室人，并非讼争房屋所在地的农村集体经济组织成员，被告不论是将讼争“房屋使用权”还是“使用权房”出卖给原告，都已严重悖离乡（镇）村公共设施和公益事业范围，并且亦毫无其他法定使用农村集体土地的依据，该协议如实际履行则会产生违反土地管理法强制性规定的客观效果。故即便被告最终取得进行乡（镇）村公共设施和公益事业的用地许可，原被告之间“使用权房”买卖协议也应属无效。
　　由此可见，原被告之间的《房屋使用权转让协议》违反法律强制性规定，属于无效合同。
　　（三）本案中买卖协议无效的处理
　　《中华人民共和国合同法》第58条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应责任。依据该规定，无效合同的处理以回复原状态为原则，根据过错大小对对方损失进行赔偿。
　　本案中被告返还原告购房款毋庸置疑，对于原告主张的利息损失和中介费损失，确有实际发生，则可以根据双方的过错大小进行分担。涉案合同明确载明了涉案房屋的位置、建设用地等基本情况，原被告对拟购买的使用权房系位于后溪镇岩内村、属于农村集体土地上建设的房屋这一事实是明知的，对通过协议购买上述农地上使用权房的行为将违反法律强制性规定是明知或应知的。同时，双方对上述事实和法律的认知条件是相同的、信息是对称的，故最终认定双方具有同等过错，对原告主张因合同无效产生的购房款利息及中介费损失，由双方平均负担。
　　另外，买卖农村集体土地上修建房屋合同无效，如已经过数年，房屋价值明显增加，则可以根据公平原则对增值的利益进行平衡。本案合同签订时间为2007年，案件审理时间为2009年，审理时涉案房屋尚不存在，故不存在房屋价值明显增加的问题，对此则无须亦无法根据公平原则对房屋的增值部分进行分割。
　　（四）涉及农村房屋常见合同的效力问题
　　由于我国农村土地使用权的限制流转性，司法实践中出现了诸多涉及农村房屋的合同提法，比如“房屋使用权买卖合同”、“使用权房买卖合同”，甚至“房屋永久出租合同”等。笔者认为，这些提法并非法律意义上的提法，这当中的很多合同，其目的或许仅在于以买卖“使用权”的貌似合法外衣掩盖买卖“所有权”的实质，属于变相违反法律强制性规定。处理此类合同时，可以考虑合同的实际履行在客观上是否会造成违反土地管理法强制性规定而使用农村集体土地的效果，如果答案是肯定的，则不论合同提法如何新奇，均属于无效合同。
　　同时，要将上述合同与农村房屋租赁合同相区分。如果是农民将经合法审批修建好的农村房屋出租给本农村集体的村民，该房屋下的集体土地使用并未发生性质上的变化，仍属于农村基于住宅目的使用本集体农村土地的性质，合同当属有效。如果农民将农村房屋出租给本农村集体外的人，该合同在实际履行中，则会产生本农村集体外的人基于暂住、经营等目的使用本农村集体土地的客观效果。笔者认为，如合同确属农村房屋租赁，租赁年限符合法律规定，也可以认定合同有效。(1)从承租权的特点看，上述农村集体外人员的暂住、经营等行为一般具有短期性、受支配性和限制处分性等特点，其在该土地上设立的使用权属于从属地位，并在一定期限内将消失，并不能从整体上改变该房屋下农村集体土地使用方式的性质；（2）从立法目的来看，法律限制农村土地自由流转的立法目的并不在于限制此类行为；(3)现行立法只是规定农民将申请的宅基地建房后出租的，再申请宅基地的请求不予准许，对出租已申请宅基地上修建的房屋暗含许可之意；（4）允许农民将富足的农村房屋租赁出去，可以让农民在市场经济中通过更灵活的方式和更多渠道增加收益。
　　（一审独任审判员：余巍
　　编写人：福建省厦门市集美区人民法院　余巍
　　责任编辑：袁春湘）